JAKARTA — Parliamentary threshold atau ambang batas parlemen merupakan salah satu instrumen penting dalam sistem pemilu Indonesia. Aturan ini menentukan batas minimal perolehan suara partai politik agar dapat diikutsertakan dalam penghitungan perolehan kursi DPR.
Di Indonesia, parliamentary threshold pertama kali diterapkan pada Pemilu 2009 sebesar 2,5 persen. Angkanya kemudian meningkat menjadi 3,5 persen pada Pemilu 2014 dan 4 persen sejak Pemilu 2019 hingga Pemilu 2024.
Menjelang Pemilu 2029, parliamentary threshold kembali menjadi salah satu isu dalam pembahasan perubahan UU Pemilu. Angka 5 persen muncul sebagai salah satu wacana, sementara terdapat pula usulan threshold yang lebih tinggi maupun pandangan agar ambang batas diturunkan.
Persoalannya bukan hanya berapa persen ambang batas yang akan digunakan. Di balik angka tersebut terdapat pertanyaan mengenai berapa banyak suara pemilih yang tidak terkonversi menjadi kursi, seberapa efektif parliamentary threshold menyederhanakan sistem kepartaian, dan bagaimana menjaga proporsionalitas hasil pemilu.
Apa Itu Parliamentary Threshold?
Secara sederhana, parliamentarythreshold adalah ambang batas minimal perolehan suara yang harus dicapai partai politik untuk dapat diikutsertakan dalam penentuan kursi DPR.
Berdasarkan UU Nomor 7 Tahun 2017, partai politik peserta pemilu harus memperoleh paling sedikit 4 persen dari suara sah nasional untuk diikutsertakan dalam penentuan perolehan kursi DPR.
Artinya, suara yang diperoleh sebuah partai tidak otomatis seluruhnya berujung pada kursi DPR. Ada tahapan sebelumnya, yakni partai harus melewati ambang batas nasional yang ditentukan undang-undang.
Konsep ini berbeda dengan sekadar memperoleh suara dalam pemilu. Sebuah partai dapat memperoleh jutaan suara secara nasional, tetapi apabila persentasenya berada di bawah parliamentarythreshold, suara tersebut tidak digunakan dalam proses penentuan kursi DPR.
Karena itu, parliamentarythreshold memiliki hubungan langsung dengan proses konversi suara menjadi kursi.
Mengapa Parliamentary Threshold Diterapkan?
Salah satu tujuan utama parliamentary threshold adalah menata sistem kepartaian yang bersifat multipartai.
Indonesia memiliki sejarah panjang dengan banyak partai politik peserta pemilu. Banyaknya partai memberikan pilihan politik yang beragam kepada pemilih, tetapi juga dapat menghasilkan parlemen yang terfragmentasi.
Dalam sistem presidensial multipartai, fragmentasi parlemen dapat memengaruhi proses pembentukan koalisi serta hubungan antara pemerintah dan DPR.
Karena itu, parliamentary threshold antara lain dirancang untuk mendorong penyederhanaan partai politik di parlemen dan membentuk komposisi legislatif yang lebih terkonsolidasi.
Namun, persoalannya adalah apakah kenaikan threshold otomatis membuat jumlah partai di parlemen semakin sedikit.
Data beberapa pemilu menunjukkan hubungan tersebut tidak selalu linear.
Sejarah Parliamentary Threshold di Indonesia
Sebelum parliamentary threshold, Indonesia mengenal electoral threshold. Keduanya memiliki fungsi berbeda.
Electoral threshold berkaitan dengan persyaratan bagi partai politik untuk dapat mengikuti pemilu berikutnya, sedangkan parliamentary threshold berkaitan dengan syarat partai untuk diikutsertakan dalam penentuan kursi parlemen.
Parliamentary threshold mulai diterapkan pada Pemilu 2009.
Pemilu 2009: PT 2,5 Persen
Pada Pemilu 2009, parliamentary threshold ditetapkan sebesar 2,5 persen. Pemilu tersebut diikuti 38 partai politik dan sembilan partai berhasil melewati ambang batas untuk memperoleh kursi DPR.
Data penelitian mengenai hasil pemilu juga mencatat sekitar 19 juta suara tidak terkonversi menjadi kursi DPR pada Pemilu 2009.
Pemilu 2014: PT 3,5 Persen
Ambang batas kemudian dinaikkan menjadi 3,5 persen pada Pemilu 2014. Menariknya, meskipun ambang batas meningkat, jumlah partai yang memperoleh kursi DPR justru menjadi 10 partai.
Pada pemilu tersebut terdapat 12 partai politik peserta dan dua partai tidak melewati parliamentary threshold.
Data tersebut menunjukkan bahwa kenaikan persentase threshold tidak otomatis menghasilkan penurunan jumlah partai di parlemen.
Pemilu 2019: PT 4 Persen
Pada Pemilu 2019, parliamentary threshold kembali dinaikkan menjadi 4 persen.
Dari 16 partai politik peserta pemilu, sembilan partai memenuhi ambang batas dan memperoleh kursi DPR.
Jumlah suara yang tidak terkonversi juga menjadi perhatian. Data yang dihimpun dari hasil pemilu menunjukkan sekitar 13,6 juta suara tidak terkonversi menjadi kursi DPR.
Pemilu 2024: PT 4 Persen
Ambang batas 4 persen tetap digunakan pada Pemilu 2024.
Dari 18 partai politik nasional peserta pemilu, delapan partai memperoleh kursi DPR.
Rumah Pemilu mencatat sekitar 17,3 juta suara tidak menghasilkan kursi DPR karena hanya delapan partai yang melewati parliamentary threshold 4 persen. Angka serupa juga digunakan Perludem dalam pembahasannya mengenai proporsionalitas hasil Pemilu 2024.
Rangkaian data tersebut memperlihatkan bahwa kenaikan threshold dan jumlah partai di parlemen tidak selalu bergerak dalam satu arah.
Apa yang Terjadi pada Suara Partai yang Tidak Lolos?
Ini merupakan salah satu bagian penting dalam memahami parliamentary threshold.
Sebuah partai dapat memperoleh suara nasional yang signifikan, tetapi apabila persentasenya berada di bawah ambang batas, suara tersebut tetap tercatat sebagai suara sah namun tidak ikut dalam proses penentuan kursi DPR.
Dengan demikian, prosesnya dapat dipahami melalui beberapa tahapan: suara diberikan kepada partai, perolehan suara dihitung secara nasional, partai melewati atau tidak melewati threshold, kemudian suara partai yang memenuhi syarat diikutkan dalam proses penentuan kursi DPR.
Partai yang gagal melewati threshold berhenti pada tahap sebelum konversi suara menjadi kursi DPR.
Persoalan ini kemudian berkaitan dengan konsep suara tidak terkonversi atau wasted votes.
Dalam Pemilu 2024, misalnya, penelitian dan kajian pemilu mencatat sekitar 17,3 juta suara tidak terkonversi menjadi kursi DPR.
Mengapa Suara Tidak Terkonversi Menjadi Persoalan?
Dalam sistem pemilu proporsional, salah satu aspek yang diperhatikan adalah hubungan antara jumlah suara yang diperoleh partai dan jumlah kursi yang diterimanya.
Semakin besar jumlah suara yang tidak diperhitungkan dalam distribusi kursi, semakin besar pula pertanyaan mengenai proporsionalitas hasil pemilu.
Perludem sejak sebelum Pemilu 2024 telah menempatkan parliamentary threshold dalam kaitannya dengan persoalan disproporsionalitas.
Direktur Eksekutif Perludem Heroik M. Pratama menyatakan bahwa semakin tinggi parliamentary threshold, semakin besar pula aspek disproporsionalitas karena terdapat suara yang tidak terkonversi menjadi kursi.
Di sisi lain, pendukung threshold yang lebih tinggi melihat persoalan dari sudut berbeda. Parlemen yang terlalu terfragmentasi dapat menyulitkan konsolidasi politik dan efektivitas pemerintahan.
Karena itu, perdebatan parliamentary threshold mempertemukan dua kepentingan utama, yakni keterwakilan suara pemilih dan penataan sistem kepartaian.
Apakah Parliamentary Threshold Berhasil Menyederhanakan Partai?
Data historis menunjukkan bahwa efek parliamentary threshold perlu dilihat secara hati-hati.
Pada 2009, dengan threshold 2,5 persen, terdapat sembilan partai di DPR. Pada 2014, ketika threshold naik menjadi 3,5 persen, jumlah partai di DPR justru menjadi 10.
Pada 2019 dengan threshold 4 persen, jumlahnya kembali menjadi sembilan. Sementara pada 2024, delapan partai memperoleh kursi DPR.
Artinya, menaikkan threshold tidak selalu menghasilkan penurunan jumlah partai di parlemen secara otomatis.
Karena itu, penyederhanaan sistem kepartaian tidak cukup diukur hanya dari jumlah partai yang duduk di DPR.
Ukuran lain yang dapat diperhatikan antara lain tingkat fragmentasi parlemen, konsentrasi kursi pada partai-partai besar, kemampuan membentuk pemerintahan, stabilitas koalisi, proporsionalitas antara suara dan kursi, serta jumlah suara yang tidak terwakili di DPR.
Perludem juga menekankan bahwa penyederhanaan partai tidak semata-mata berarti membuat jumlah partai di parlemen menjadi sedikit. Persoalannya juga berkaitan dengan bagaimana distribusi kekuatan partai di parlemen terkonsentrasi dan bekerja secara efektif.
Wacana Parliamentary Threshold 5 Persen untuk Pemilu 2029
Menjelang pembahasan perubahan UU Pemilu, angka 5 persen muncul sebagai salah satu wacana parliamentary threshold untuk Pemilu 2029.
Namun, angka tersebut belum menjadi ketentuan final.
Perdebatan juga tidak berhenti pada angka 5 persen. Dalam perkembangan pembahasan politik, muncul pula usulan threshold yang lebih tinggi, termasuk 7 persen.
Posisi tersebut menunjukkan bahwa parliamentary threshold masih menjadi bagian dari perdebatan mengenai desain sistem pemilu yang akan dibahas dalam proses legislasi.
Karena itu, menyebut bahwa “PT 5 persen berlaku untuk Pemilu 2029” akan terlalu dini. Istilah yang lebih tepat adalah wacana PT 5 persen dalam pembahasan RUU Pemilu.
Apa Kata Mahkamah Konstitusi?
Posisi hukum parliamentary threshold untuk Pemilu 2029 menjadi penting setelah Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 116/PUU-XXI/2023.
Dalam putusan tersebut, MK menyatakan ketentuan threshold 4 persen tetap konstitusional untuk Pemilu DPR 2024, tetapi konstitusional bersyarat untuk Pemilu DPR 2029 dan pemilu berikutnya sepanjang telah dilakukan perubahan terhadap norma serta besaran parliamentary threshold dengan berpedoman pada persyaratan yang ditentukan MK.
Dengan kata lain, angka 4 persen tidak dapat begitu saja dianggap sebagai angka final untuk Pemilu 2029.
MK meminta adanya perubahan dengan mempertimbangkan sejumlah aspek dalam desain sistem pemilu.
Putusan tersebut menjadi salah satu dasar konstitusional dalam pembahasan ulang parliamentary threshold.
PT 5 Persen: Apa yang Perlu Dihitung?
Perdebatan mengenai threshold sering kali berhenti pada pertanyaan apakah ambang batas tetap 4 persen atau dinaikkan menjadi 5 persen.
Padahal, persoalan teknisnya lebih kompleks.
Jika angka threshold dinaikkan, pembentuk undang-undang perlu menghitung berapa partai yang berpotensi masuk DPR, berapa suara yang tidak terkonversi, bagaimana perubahan distribusi kursi, serta bagaimana dampaknya terhadap proporsionalitas antara suara dan kursi.
Dampaknya terhadap partai baru dan keterwakilan pemilih juga perlu diperhitungkan. Demikian pula pertanyaan apakah kenaikan threshold benar-benar mengurangi fragmentasi parlemen.
Dengan pendekatan tersebut, angka parliamentary threshold dapat diuji melalui data pemilu sebelumnya, bukan hanya melalui perdebatan politik mengenai angka tertentu.
Kajian mengenai parliamentary threshold juga dapat menggunakan simulasi berbagai angka, mulai dari 2 persen, 2,5 persen, 3 persen, 4 persen, 5 persen, 6 persen hingga 7 persen. Simulasi tersebut dapat digunakan untuk melihat perubahan jumlah partai yang masuk parlemen, suara yang tidak terkonversi, serta tingkat ketimpangan antara suara dan kursi.
Pemilih Lebih Memilih Caleg atau Partai?
Perdebatan parliamentary threshold juga berlangsung ketika hubungan pemilih dengan partai politik mengalami dinamika tersendiri.
Survei nasional Poltracking Indonesia pada Agustus 2026 menemukan 53,3 persen responden lebih cenderung memilih calon anggota legislatif (caleg) dalam Pileg, sedangkan 24,7 persen lebih cenderung memilih partai politik.
Temuan tersebut relevan karena parliamentary threshold bekerja pada level partai, sementara pilihan pemilih dalam sistem proporsional terbuka dapat sangat dipengaruhi oleh figur calon.
Dengan demikian, terdapat dua lapis persoalan: pemilih memberikan suara dalam konteks pilihan kandidat, sementara penentuan kursi DPR tetap berkaitan dengan perolehan suara partai.
Survei yang sama juga menunjukkan 49,7 persen responden masih menyatakan percaya terhadap keberadaan partai politik, sedangkan 37,1 persen menyatakan tidak percaya.
Sementara itu, hanya 12,3 persen yang merasa dekat dengan partai politik dan 66,8 persen menyatakan tidak merasa dekat.
Temuan tersebut tidak dengan sendirinya menentukan desain parliamentary threshold. Namun, data tersebut menunjukkan bahwa pembahasan ambang batas berlangsung dalam konteks hubungan yang dinamis antara partai, calon legislatif, dan pemilih.
Apakah Publik Mengetahui Parliamentary Threshold?
Survei Poltracking juga menunjukkan bahwa parliamentary threshold masih relatif jauh dari perhatian sebagian pemilih.
Sebanyak 17,7 persen responden menyatakan mengetahui bahwa ambang batas parlemen saat ini adalah 4 persen. Sementara itu, 64,7 persen menyatakan tidak mengetahuinya.
Di antara responden yang mengetahui threshold 4 persen, sebanyak 49 persen menilai angka tersebut tetap 4 persen. Sebanyak 14,8 persen memilih angka di atas 7 persen dan 7,6 persen memilih 6 persen.
Angka tersebut merupakan temuan survei pada Agustus 2026 dan tidak dapat dibaca sebagai keputusan publik mengenai angka threshold untuk Pemilu 2029.
PT 4 Persen, 5 Persen, atau 7 Persen?
Perbandingan threshold sebaiknya tidak hanya dilihat sebagai perbedaan angka.
Pada threshold 4 persen, yang perlu dihitung adalah berapa suara yang tidak terkonversi dengan aturan saat ini.
Jika dinaikkan menjadi 5 persen, perlu dihitung perubahan jumlah partai yang memperoleh kursi serta dampaknya terhadap keterwakilan.
Pada angka 6 persen, perubahan distribusi suara dan kursi perlu kembali disimulasikan. Sementara pada 7 persen, salah satu pertanyaan penting adalah berapa tambahan suara yang berpotensi tidak terkonversi menjadi kursi DPR.
Angka yang lebih tinggi tidak otomatis berarti sistem kepartaian menjadi lebih sederhana. Sebaliknya, threshold yang lebih rendah juga tidak otomatis menyelesaikan persoalan fragmentasi.
Karena itu, ukuran yang relevan bukan hanya berapa partai yang masuk DPR, tetapi juga bagaimana suara pemilih dikonversi menjadi kursi.
Parliamentary Threshold dan Masa Depan Sistem Kepartaian
Perdebatan mengenai threshold sebenarnya merupakan bagian dari perdebatan yang lebih besar mengenai desain demokrasi Indonesia.
Ada sejumlah pertanyaan yang saling berkaitan: berapa banyak partai yang dapat terwakili di DPR, seberapa jauh suara minoritas memperoleh representasi, berapa besar suara yang dapat tidak terwakili demi tujuan penyederhanaan sistem kepartaian, serta apakah jumlah partai merupakan persoalan utama atau justru fragmentasi kekuasaan di dalam parlemen.
Pertanyaan lainnya adalah bagaimana sistem pemilu memastikan pemilih mengetahui siapa yang mereka pilih sekaligus dapat meminta pertanggungjawaban dari partai dan wakilnya.
Persoalan tersebut menjadi semakin relevan ketika survei menunjukkan kecenderungan pemilih memilih figur calon legislatif dibanding partai politik.
Apa yang Perlu Diperhatikan dalam Pembahasan RUU Pemilu?
Pembahasan parliamentary threshold untuk Pemilu 2029 setidaknya dapat dilihat melalui lima parameter.
Pertama, proporsionalitas.
Perubahan threshold perlu diuji terhadap hubungan antara suara yang diperoleh partai dan kursi yang diterima.
Kedua, suara tidak terkonversi.
Setiap perubahan angka perlu dihitung dampaknya terhadap jumlah suara yang tidak menghasilkan kursi DPR.
Ketiga, penyederhanaan partai.
Ukuran keberhasilan tidak cukup berupa berkurangnya jumlah partai. Fragmentasi dan konsentrasi kekuatan di parlemen juga perlu diperhatikan.
Keempat, representasi.
Partai yang memperoleh suara signifikan tetapi berada di bawah threshold menghadirkan persoalan keterwakilan yang perlu diperhitungkan dalam desain sistem.
Kelima, akuntabilitas pemilih.
Sistem pemilu juga perlu mempertimbangkan hubungan antara pemilih dengan kandidat dan partai, terutama karena Indonesia menggunakan sistem proporsional terbuka dalam pemilihan anggota DPR.
Parliamentary Threshold Bukan Sekadar Persentase
Parliamentary threshold bukan sekadar persoalan memilih angka 4 persen, 5 persen, atau 7 persen.
Ia merupakan bagian dari desain sistem pemilu yang menentukan bagaimana suara rakyat diterjemahkan menjadi kursi di DPR.
Sejarah Pemilu 2009 hingga 2024 menunjukkan bahwa kenaikan threshold tidak selalu menghasilkan penurunan jumlah partai di parlemen secara otomatis. Pada saat yang sama, perubahan ambang batas membawa konsekuensi yang perlu dihitung terhadap jumlah suara yang tidak terkonversi dan tingkat proporsionalitas hasil pemilu.
Untuk Pemilu 2029, ketentuan threshold 4 persen telah menjadi objek evaluasi konstitusional melalui Putusan MK Nomor 116/PUU-XXI/2023. Karena itu, pembahasan mengenai angka baru, termasuk wacana 5 persen, menjadi bagian dari proses perubahan desain pemilu.
Pertanyaan utamanya bukan hanya berapa persen parliamentary threshold yang akan ditetapkan, tetapi apa konsekuensi dari setiap angka terhadap suara pemilih, keterwakilan politik, jumlah partai, proporsionalitas kursi, dan konfigurasi parlemen.
Dengan demikian, pembahasan parliamentary threshold untuk Pemilu 2029 pada akhirnya menyentuh persoalan yang lebih mendasar: bagaimana suara rakyat diterjemahkan menjadi representasi politik di Senayan.