JAKARTA — Sebuah rancangan undang-undang atau RUU tidak langsung menjadi undang-undang setelah diusulkan. Ada rangkaian tahapan yang harus dilalui, mulai dari perencanaan, penyusunan, pembahasan bersama DPR dan pemerintah, persetujuan, pengesahan, hingga pengundangan.
Mekanisme tersebut diatur terutama dalam UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang telah beberapa kali diubah, antara lain melalui UU Nomor 13 Tahun 2022.
Undang-undang tersebut mengatur pembentukan peraturan perundang-undangan sebagai proses yang mencakup perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan.
Secara konstitusional, DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Namun, setiap RUU dibahas bersama Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama.
Dari Mana RUU Berasal?
RUU dapat berasal dari DPR, Presiden, maupun DPD dalam bidang tertentu yang menjadi kewenangan konstitusional DPD.
DPR memiliki hak mengajukan RUU. Presiden juga memiliki hak mengajukan RUU kepada DPR.
Sementara DPD dapat mengajukan RUU kepada DPR yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Namun, kewenangan DPD dalam proses legislasi tidak sama dengan DPR. DPD memiliki kewenangan yang terbatas pada bidang-bidang yang ditentukan UUD 1945.
Setelah gagasan RUU muncul, rancangan tersebut masuk ke dalam mekanisme perencanaan pembentukan undang-undang.
1. Tahap Perencanaan: Masuk Prolegnas
Tahap awal pembentukan undang-undang adalah perencanaan.
Salah satu instrumen utamanya adalah Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Prolegnas menjadi instrumen perencanaan pembentukan undang-undang dalam periode tertentu.
Melalui Prolegnas, DPR dan pemerintah menyusun daftar prioritas RUU yang akan dibahas.
Masuknya sebuah RUU dalam agenda legislasi tidak berarti RUU tersebut otomatis akan menjadi undang-undang. RUU masih harus melewati tahapan penyusunan dan pembahasan sesuai ketentuan yang berlaku.
UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan memang menempatkan perencanaan sebagai bagian awal dari proses pembentukan hukum nasional.
2. Tahap Penyusunan RUU
Setelah masuk dalam perencanaan, RUU disusun dalam bentuk rancangan naskah hukum.
Dalam proses ini, penyusunan RUU dapat disertai Naskah Akademik, terutama untuk RUU yang memenuhi persyaratan sebagaimana ditentukan undang-undang.
Naskah Akademik berisi kajian mengenai persoalan yang hendak diatur, landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis, serta arah pengaturan yang akan dituangkan dalam RUU.
Pada tahap ini, penyusun juga merumuskan norma dan materi yang akan dimasukkan ke dalam rancangan undang-undang.
UU Nomor 13 Tahun 2022 memperkuat sejumlah aspek dalam proses pembentukan peraturan, termasuk partisipasi masyarakat yang bermakna dan pembentukan peraturan secara elektronik.
3. Masyarakat Dapat Memberikan Masukan
Pembentukan undang-undang tidak hanya menjadi urusan DPR dan pemerintah.
UU Nomor 13 Tahun 2022 memperkuat prinsip partisipasi masyarakat yang bermakna dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Masyarakat yang memiliki kepentingan atau terdampak langsung oleh rancangan peraturan diberikan akses untuk memperoleh informasi dan memberikan masukan pada tahapan pembentukan peraturan, baik secara daring maupun luring.
Partisipasi publik dapat berlangsung dalam bentuk pemberian masukan terhadap materi RUU, diskusi, rapat dengar pendapat, konsultasi, maupun mekanisme lain yang disediakan dalam proses pembentukan peraturan.
Karena itu, pembahasan RUU secara hukum tidak hanya berbicara mengenai hubungan DPR dan pemerintah, tetapi juga mengenai akses masyarakat terhadap proses pembentukan aturan.
4. RUU Mulai Dibahas DPR dan Pemerintah
Setelah RUU disusun, proses berikutnya adalah pembahasan.
Konstitusi mengatur bahwa setiap RUU dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama.
Dalam praktiknya, pembahasan tidak selalu berlangsung langsung dalam rapat paripurna. Materi RUU dapat dibahas melalui komisi, Badan Legislasi, panitia kerja, atau panitia khusus sesuai pembagian tugas dan mekanisme DPR.
Pada tahap ini, substansi RUU dapat mengalami perubahan berdasarkan hasil pembahasan antara DPR dan pemerintah.
Perdebatan mengenai materi, rumusan pasal, dampak kebijakan, hingga konsekuensi anggaran dapat berlangsung selama proses pembahasan.
5. Fraksi Menyampaikan Pandangan
Partai politik yang memiliki anggota DPR memiliki fraksi di parlemen. Fraksi menjadi salah satu ruang koordinasi politik anggota DPR dari partai yang sama.
Dalam pembahasan RUU, fraksi dapat menyampaikan pandangan terhadap substansi rancangan.
Pandangan tersebut menjadi bagian dari proses politik di DPR sebelum keputusan mengenai RUU diambil melalui mekanisme kelembagaan.
Karena itu, proses pembentukan UU memiliki dua sisi yang berjalan bersamaan: proses hukum berupa tahapan pembentukan peraturan dan proses politik berupa pembahasan serta pengambilan sikap oleh DPR dan pemerintah.
6. Pembahasan Tingkat Pertama
Dalam mekanisme pembentukan UU, pembahasan RUU berlangsung dalam dua tingkat pembicaraan.
Pembicaraan tingkat pertama pada dasarnya mencakup pembahasan RUU di alat kelengkapan DPR yang menangani rancangan tersebut bersama pemerintah.
Pada tahap ini, materi RUU dibahas secara lebih rinci.
Setelah pembahasan selesai, hasilnya menjadi bahan untuk dibawa ke pembicaraan tingkat kedua.
7. Pembicaraan Tingkat Kedua di Rapat Paripurna
Pembicaraan tingkat kedua dilakukan dalam rapat paripurna DPR.
Pada tahap ini, DPR mengambil keputusan terhadap RUU setelah seluruh proses pembahasan sebelumnya dilalui.
Fraksi-fraksi dapat menyampaikan pendapat akhirnya sebelum pengambilan keputusan.
Apabila RUU mendapatkan persetujuan bersama DPR dan Presiden, proses berlanjut menuju pengesahan.
Sebaliknya, apabila tidak mendapatkan persetujuan bersama, RUU tersebut tidak dapat diajukan kembali dalam persidangan DPR masa itu. Ketentuan tersebut diatur dalam Pasal 20 UUD 1945.
8. Setelah Disetujui, RUU Masuk Tahap Pengesahan
Setelah mendapatkan persetujuan bersama DPR dan Presiden, RUU masuk ke tahap pengesahan.
UUD 1945 mengatur bahwa Presiden mengesahkan RUU yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
Namun, apabila dalam waktu 30 hari sejak RUU disetujui bersama Presiden tidak mengesahkannya, RUU tersebut tetap sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.
Ketentuan ini memastikan bahwa sebuah RUU yang telah memperoleh persetujuan bersama tidak kehilangan status hukumnya hanya karena tidak ditandatangani Presiden dalam jangka waktu tersebut.
9. Tahap Pengundangan
Setelah pengesahan, undang-undang memasuki tahap pengundangan.
Pengundangan merupakan tahapan yang membuat undang-undang ditempatkan dalam Lembaran Negara sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pada tahap inilah undang-undang secara resmi diumumkan sebagai bagian dari sistem hukum nasional.
Pembentukan peraturan perundang-undangan karena itu tidak berhenti pada persetujuan DPR dan pemerintah. Pengundangan menjadi bagian akhir dari rangkaian pembentukan sebelum aturan tersebut berlaku sesuai ketentuannya.
Berapa Lama Proses RUU?
Tidak ada satu jangka waktu yang sama untuk seluruh RUU.
Lama pembahasan bergantung pada kompleksitas materi, tingkat perdebatan, kesiapan naskah, agenda legislasi, serta dinamika pembahasan antara DPR dan pemerintah.
Ada RUU yang dapat dibahas relatif cepat, sementara RUU lainnya membutuhkan waktu lebih panjang dan dapat mengalami perubahan atau penundaan pembahasan.
UU Nomor 15 Tahun 2019 juga mengatur mekanisme keberlanjutan pembahasan RUU yang telah dibahas DPR bersama Presiden dalam suatu periode untuk dapat dilanjutkan pada periode berikutnya dalam kondisi tertentu.
Apakah Semua RUU yang Diusulkan Pasti Menjadi UU?
Tidak.
Sebuah RUU harus melewati seluruh tahapan pembentukan peraturan dan memperoleh persetujuan bersama DPR dan Presiden.
RUU dapat tertunda, berubah substansinya selama pembahasan, atau tidak mendapatkan persetujuan bersama.
Karena itu, masuknya sebuah RUU ke dalam Prolegnas atau pengajuan sebuah RUU belum berarti aturan tersebut pasti akan berlaku sebagai undang-undang.
Bagaimana Posisi DPD dalam Pembentukan UU?
DPD memiliki kewenangan legislasi yang berbeda dengan DPR.
Berdasarkan UUD 1945, DPD dapat mengajukan RUU kepada DPR untuk bidang-bidang tertentu yang berkaitan dengan kepentingan daerah. DPD juga ikut membahas RUU tertentu dan memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU yang berkaitan dengan APBN, pajak, pendidikan, dan agama.
Namun, persetujuan bersama terhadap RUU untuk menjadi undang-undang dilakukan oleh DPR dan Presiden.
Dengan demikian, DPD memiliki peran dalam proses legislasi pada bidang yang menjadi kewenangannya, tetapi tidak berada pada posisi yang sama dengan DPR dalam pengambilan keputusan akhir pembentukan undang-undang.
Dari Gagasan Menjadi Aturan yang Mengikat
Secara sederhana, perjalanan sebuah RUU dapat digambarkan sebagai berikut:
Gagasan → Perencanaan → Penyusunan → Pembahasan → Persetujuan bersama → Pengesahan → Pengundangan.
Di setiap tahap terdapat mekanisme dan pihak yang berbeda.
Karena itu, ketika sebuah RUU diberitakan telah masuk Prolegnas, sedang dibahas DPR, atau telah disetujui dalam rapat paripurna, statusnya perlu dibedakan. RUU yang masih dibahas belum sama dengan undang-undang yang telah diundangkan.
Pemahaman terhadap tahapan tersebut penting untuk membaca proses legislasi secara lebih tepat, terutama ketika sebuah rancangan aturan menjadi perhatian publik.